A propos des circulaires et autres textes...

Nul n'est censé ignorer la loi, dit un vieil adage… mais, même les juristes les plus avertis, même les constitutionnalistes les plus sourcilleux sont incapables de savoir où en sont les textes  dans les méandres réglementaires, où bien souvent ils  ne sont plus appliqués le temps passant... ce qui est excessif peut apparaître très rapidement dérisoire.

Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc. - les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements.

Le terme « circulaire » est le plus souvent employé, la dénomination de ces documents qui suivent un régime juridique principalement déterminé par leur contenu n'a par elle-même aucune incidence juridique : une « circulaire » n'a ni plus ni moins de valeur qu'une « note de service ».

S’agissant des circulaires adressées aux services déconcentrés, une circulaire du Premier ministre en date du 25 février 2011 opère toutefois une distinction entre, d’une part, celles qui comportent l’exposé d’une politique, la définition d’orientations pour l’application des lois et des décrets ou la détermination des règles essentielles de fonctionnement d’un service public, qu’il convient de dénommer « instructions du Gouvernement », et, d’autre part, celles qui présentent un caractère plus technique.  Il convient en outre de rappeler que la « directive » administrative – à ne confondre ni avec les directives de l’Union européenne, ni avec les directives mentionnées au code de l'urbanisme – est soumise à un régime juridique particulier et que le terme « instruction » est souvent employé par l'administration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixées par le livre des procédures fiscales.

Il doit être fait un usage mesuré des circulaires, sous peine de manquer l’objectif d’en faire un outil utile de travail pour les services destinataires et un document d'information pour les usagers. 

Leur multiplication et l'incertitude qui résulte de leur superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles n'en améliorent l'efficacité.

Les circulaires doivent répondre à l’ensemble des règles de forme et de fond préalablement exposées, qui conditionnent leur utilité et leur régularité.

 Ce qu'il faut prendre en considération:

1. Une circulaire n'est jamais une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un décret. 

L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 décembre 2000 Syndicat Sud PTT, n° 209287 : irrecevabilité du recours dirigé contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus généralement, une circulaire n'est en principe destinée qu'à exposer l'état du droit résultant de la loi ou du règlement qui justifie son intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une application aussi uniforme que possible du droit positif. 

Dans cette mesure, elle ne saurait évidemment ajouter à cet état du droit soit en édictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprétation erronée. Par voie de conséquence, il faut éviter de confondre la circulaire avec le texte – loi ou décret – qu'elle présente en laissant entendre que telle décision sera prise en application de celle-ci et non de celui-là.

Une circulaire peut être déférée au juge administratif, y compris lorsqu'elle se borne à interpréter la législation ou la réglementation, dès lors que les dispositions qu'elle comporte présentent un caractère impératif (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères, n° 233618), ce qui est le plus fréquemment le cas. Le juge censure alors – c'est le motif le plus fréquent de censure – celles de ces dispositions que le ministre n'était pas compétent pour prendre, non seulement lorsque la circulaire comprend des instructions contraires au droit en vigueur, mais aussi lorsqu’elle ajoute des règles nouvelles. Il est utile de rappeler en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Président de la République (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte à caractère réglementaire qu'en application d'habilitations législatives ou réglementaires expresses dans des domaines déterminés ou, en application de la jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 février 1936, n° 43321), dont le champ d'application est aujourd'hui très restreint, pour l'organisation de leurs services.

Mais les circulaires peuvent être annulées pour d'autres motifs que celui de l'incompétence de leur auteur, notamment lorsqu'elles reprennent des dispositions qui sont elles-mêmes contraires à des normes juridiques supérieures (par exemple, circulaire réitérant les dispositions d'un décret illégal, voir décision Duvignères précitée).

Une circulaire peut, en revanche, comporter des directives, c'est-à-dire des orientations au vu desquelles les décisions individuelles seront prises par les autorités qui en sont les destinataires en application de la loi ou du règlement (CE, Sect., 11 décembre 1970 Crédit foncier de France, n° 78880 ; 20 décembre 2000, Conseil des industries françaises de défense, n° 193498). Ces directives, qui ne se justifient que lorsque le texte dont il sera fait application laisse une marge d'appréciation telle à ces autorités que leur pouvoir de décision peut être orienté dans un sens déterminé, doivent alors être rédigées de manière à faire apparaître que l'auteur de la décision pourra y déroger pour des motifs tenant soit à la situation individuelle de l'usager ou du demandeur, soit à l'intérêt général.

2. D’une manière générale, dans le cas où le ministre – les ministres en cas de circulaire interministérielle - ne signe pas personnellement une circulaire, il doit être privilégier une signature au niveau administratif le plus élevé possible : secrétaire général du ministère, directeur d’administration centrale ou, à défaut et si ses attributions le justifient, sous-directeur ».

Le directeur du cabinet du ministre ne peut signer que dans les conditions prévues par le décret du 27 juillet 2005 (CE, 4 juin 2007, Ligue de l'enseignement et autres, n° 289792 ;.

Des règles propres à la signature des circulaires adressées aux services déconcentrées sont énoncées par une circulaire du Premier ministre en date du 25 février 2011. Les instructions à caractère politique sont signées par le ministre. Les autres doivent l’être par le secrétaire général ou, à défaut, par un directeur d’administration centrale.

Enfin les circulaires du Premier ministre sont soumises à sa signature et diffusées aux ministères par les soins du secrétariat général du Gouvernement.

3. La transmission d’une circulaire à ses destinataires, sa publicité et son accessibilité sont à organiser selon les règles suivantes :

    * l’article 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, impose de publier les circulaires, directives et instructions comportant une interprétation du droit positif ou une description de procédures administratives. L’article 29 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi précitée, prévoit que ces documents sont publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle. Ce mode de publication n'exclut pas, à titre exceptionnel, une publication au Journal officiel lorsque l'importance de la circulaire, appréciée par le secrétaire général du Gouvernement, le justifie ;

    * le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 impose à l’administration de mettre en ligne les circulaires sur le site du Premier ministre « circulaires.gouv.fr ». A défaut, l’administration ne peut se prévaloir à l’égard des administrés de la circulaire, qui n’est ainsi pas applicable. Le juge s’assure du respect de l’obligation de mise en ligne (CE, Sect., 16 avril 2010, M Pierre A., n° 279817). De même, par application des dispositions spéciales de l’article 2 du décret du 8 décembre 2008, il juge qu’une circulaire antérieure au 1er mai 2009 qui n’avait pas été reprise sur le site au 1er mai 2009 doit être regardée comme abrogée (CE, 23 février 2011, Association La CIMADE et autres, n° 334022). S’agissant des modalités de dépôt des circulaires sur le site,  les services pourront se reporter au portail de la qualité et de la simplification du droit, à la rubrique « accessibilité des circulaires ».

    * s’agissant des circulaires adressées aux services déconcentrés, la circulaire du Premier ministre du 25 février 2011 précitée prescrit une diffusion centralisée aux services déconcentrés à partir d’un point d’émission unique, placé sous le contrôle du secrétaire général du ministère. Les circulaires sont adressées aux préfets de région avec copie aux préfets de département et aux directeurs régionaux concernés. Lorsqu’elles mettent en œuvre des politiques publiques au niveau du département, elles sont adressées à tous les préfets avec copie aux directeurs départementaux concernés. Les circulaires relatives à l’organisation et au fonctionnement des directions départementales interministérielles sont diffusées par le secrétaire général du Gouvernement ou sous son couvert.

4. La rédaction et la présentation des circulaires doivent faire l'objet d'une attention particulière pour tenir compte de toutes les différentes exigences signifiées.

Des recommandations sont faites étant entendu qu'Il est souhaitable que :

 - les services destinataires soient associés selon des formes appropriées à leur élaboration ;

- l'ensemble des références permettant d'insérer la circulaire dans son environnement juridique soit précisément indiqué : texte(s) dont il est fait application et circulaires antérieures ou connexes traitant du sujet ;

- la ou les circulaires auxquelles celle-ci vient se substituer soient expressément abrogée(s) ; au demeurant, le juge administratif regarde comme caduques les instructions émises dans un domaine où les textes ont fait l'objet de modifications et où de nouvelles instructions ont été prises (CE, 6 mars 2002, Union des métiers et des industries de l'hôtellerie et autres, n° 225980) ;

- dans le cas où une circulaire modifie le contenu de circulaires applicables, on privilégiera la solution consistant à abroger ces dernières et réécrire l’ensemble du dispositif plutôt que de laisser au lecteur la charge d’en assurer la combinaison. Cette méthode est l’occasion de vérifier l’actualité du contenu des circulaires applicables dans le domaine considéré. Elle est la seule permettant d’assurer l’intelligibilité de la circulaire.

L'égalité "femmes - hommes" en question

La circulaire du 8 juillet 2013 qui concerne la mise en œuvre du protocole d’accord du 8 mars 2013 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes cet les hommes dans la Fonction Publique est maintenant publiée sur le site de la réforme de l’état, de la décentralisation et de la Fonction Publique.

Cette circulaire précise les modalités de mise en œuvre des 15 mesures dudit protocole d’accord.

Un guide commun aux trois  Fonctions Publiques va être publié.

Les 4 axes de l’égalité entre les femmes et les hommes dans les Fonctions Publiques sont:

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1) le dialogue social comme élément structurant pour parvenir à l’égalité professionnelle;

2) rendre effective l’égalité entre les femmes et les hommes dans les rémunérations et les parcours professionnels de la fonction publique;

3) la meilleure articulation entre la vie professionnelle et la vie personnelle;

4)  la prévention des violences faites aux agents sur leur lieu de travail.

Le protocole en date du 8 mars 2013  a pour but d’assurer une égalité effective entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle dans les trois Fonctions Publiques : État,  Hospitalière et Territoriale.C'est aussi la prise en considération,  pour rappel, d'un rapport réalisé par une députée UMP de la Charente Maritime missionnée par Nicolas Sarkozy en janvier 2011, alors que ce dernier était encore le président de la République...

Rien, absolument rien concernant la pénibilité et la nécessité de pourvoir à des effectifs supplémentaires permettant de donner enfin un peu plus de temps  à celui réservé à la vie privée qui est insidieusement altérée par des conditions de travail de plus en plus génératrices de stress.

Le mal-être ne s'encadre pas, et ses effets peuvent générer bien des troubles...

L'annexe 2 de la circulaire est douteuse...

La circulaire sur la mise en oeuvre du protocole d’accord du 8 mars 2013 relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la Fonction Publique avec son "'annexe 2" pourrait très bien être un moyen d'optimiser encore un peu plus le travail, de parfaire une certaine flexibilité en rapport avec les "pics d'activités"...on ne recule devant rien pour continuer la politique engagée sur la gestion optimisée des personnels qu'ils soient féminins ou masculins l'égalité de tous est purement relative devant les différences de charges de travail dans certains services .

Que l'agent soit une femme ou un homme ne change rien il paraît évident qu'il y a des missions à accomplir dans des conditions acceptables pour tous, ce qui devient de plus en plus à considérer très sérieusement... car nous n'avons pas l'impression d'avancer très clairement dans l'avenir.

Que l'agent soit une femme ou un homme ne change rien il y a des missions à accomplir dans des conditions acceptables pour tous, ce qui devient de plus en plus à considérer très sérieusement...assez de management et plus de ménagement des personnels nous ne l'écrirons jamais assez car nous n'avons pas l'impression d'avancer très clairement dans l'avenir.

Certes la suppression des inégalités salariales doit s'avérer être une «priorité», pour les employeurs qui doivent y apporter une attention particulière, et tout autant que l’évolution des carrières des agents,  «Les congés liés à la maternité, à la famille ou à l’état de santé des agents ne sauraient limiter les possibilités d’avancement » a rappellé la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique (Marylise Lebranchu).

Effectivement un  agent susceptible de prendre un congé parental ou une disponibilité pour élever son enfant « doit pouvoir appréhender l’incidence de sa décision sur les modalités de son retour, sa carrière, sa rémunération, ainsi que sur le montant de sa pension » mais il appartient d'informer les agents sur l'impact  de tel ou tel choix.  Un guide sera publié probablement avant la fin de cette année, c'est là une bonne initiative, en souhaitant vivement que chaque agent pourra posséder cedit guide.

A noter que la communication interne et externe devra veiller à ne pas utiliser des stéréotypes pouvant porter atteinte à l’égalité professionnelle...bref, une circulaire prochaine rappellera les nouvelles dispositions prévues par la loi du 6 août 2012, et relatives au délit de harcèlement sexuel.

  

Exercice du droit syndical dans les établissements publics de santé : un décret a été publié le 17 juillet au Journal Officiel

Parution au journal officiel du 17 juillet 2013 du décret n° 2013-627 du 16 juillet 2013 modifiant le décret n° 86-660 du 19 mars 1986 modifié relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

Après les modifications apportées au droit syndical par le décret n°2012-736 du 9 mai 2012, le présent décret modifie à nouveau la règlementation concernant l'exercice du droit syndical dans la fonction publique hospitalière.

Comme annoncé fin 2012 par la DGOS, trois modifications sont apportées:

   1)  Désormais, le droit à autorisations spéciales d'absence (ASA) de l'article 13 du décret du 19 mars 1986 permettant de participer aux congrès et réunions des organismes directeurs est également ouvert :

    - Aux agents représentants syndicaux mandatés participant aux congrès et réunions des organismes directeurs des syndicats nationaux et locaux, des unions régionales et des unions départementales ou interdépartementales de syndicats, affiliés aux unions, fédérations ou confédérations de syndicats non représentées au Conseil commun de la fonction publique.

    - Aux agents représentants syndicaux mandatés participant aux congrès et réunions des syndicats nationaux et locaux, des unions régionales et des unions départementales ou interdépartementales de syndicats, affiliés aux unions, fédérations ou confédérations de syndicats représentées au Conseil commun de la fonction publique.

En revanche, les congrès et réunions des organismes directeurs des organisations syndicales d'un autre niveau que ceux mentionnés à l'article 13 précité (structures locales d'un syndicat national, sections syndicales) n'ouvrent pas droit aux ASA de l'article 13, mais aux ASA contingentées au titre des crédits d'heures de l'article 16 du décret n°86-660.

   2)  Le décret complète également la liste des instances dont les réunions peuvent donner droit à autorisations spéciales d'absence au titre de l'article 15. Sont ainsi ajoutés les réunions :

    - Du Conseil économique social et environnemental (CESE) et des CESE régionaux.

    - De l'organisme gestionnaire du développement professionnel continu.

   3)  Le décret supprime la condition de détention d'un mandat au sein d'une instance pour bénéficier de l'ASA de l'article 15. Peuvent en bénéficier les représentants syndicaux participant aux réunions de travail convoqués par l'administration ou aux négociations.

Le décret est considéré en vigueur au lendemain de sa publication au Journal Officiel.

(sources : Fédération Hospitalière de France - Journal Oficiel)

Les congés scolaires pour la période 2013-2014

Quelles sont les dates des vacances scolaires cette année ?

Comment tombent les vacances de Noël?... Et les congés d’hiver ?

Cette année, c’est la zone C (Bordeaux, Créteil, Paris, Versailles) qui partira le plus tôt en vacances et la zone A (Caen,  Clermont-Ferrand,  Grenoble,  Lyon,  Montpellier,  Nancy-Metz, Nantes,  Rennes,  Toulouse)  qui partira le plus tard.

L’année scolaire se terminera le 5 juillet 2014.

Le nombre de jours de congés reste le même que pendant la période précédente. Les congés scolaires de la Toussaint s’étalent ainsi cette année, comme pour la préédente, sur deux semaines complètes.

Il est d’usage que les calendriers scolaires soient constitués 3 ans à l’avance, mais la réflexion en cours au sein du gouvernement sur l’évolution des rythmes scolaires fait que seuls les congés scolaires pour la période 2013-2014 ont été publiés.

(Source : Ministère de l’Education Nationale)